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建築研究簡訊第100期 《主題報導》

研析美日耐震評估補強實施狀況,精進我國法制策略

臺灣是地震災害脆弱度極高的國家,為降低災害對民眾生命財產的威脅,提升建築物耐震安全性能是根本解決之道。0206花蓮震災後,各界對於以公權力介入私有建築物評估補強已逐漸建立共識;然而我國超過30年之建築物超過400萬棟,參酌美日經驗要完成整體評估補強工作約需花費30年時間,為有效提升既有建築物耐震能力,宜有階段性實施策略。目前,在緊急優先對策方面,營建署已提出「全國建築物耐震安檢暨輔導重建補強方案(108-111年)(草案)」,其中包括:供公眾使用建築物強制實施耐震評估、6層樓以上建築物快篩檢出具軟弱層建築輔以階段性補強等對策,以免除老舊建物之緊急危險;而為確保其餘眾多私有建築的耐震安全,本所亦於近年參酌日本及美國耐震評估補強法制,進行「建築耐震評估補強促進法規與推動策略之研究」,茲彙整相關重點,做為後續法令研修及長期全面性立法參考。

  • 日本耐震評估補強相關機制
  1. 責任與分工:房屋所有權人應負維護建築耐震性能之責,政府輔以技術、資源協助,創造易於施行的環境與制度。組織分工上,中央訂定指導方針、地方訂定「耐震改修促進計畫」,公佈地區災害地圖 (Hazard Map)、釐定耐震評估補強對象與進度,作為全面性推動的基礎。
  2. 建築物耐震評估義務、罰則與資訊公開:全國一定規模以上特定建築物(原文:「應緊急確認大規模建築物」)如:(1)醫院、旅館、百貨公司等供公眾使用建築物,(2)學校、老人福利設施等避難有疑慮之建築物,(3)存放危險物之倉庫等,均應在2015年年底完成耐震評估(詳表1);以及「要安全確認計畫記載建築物」如:(1)聚集於防救災道路周邊建築物,及(2)地方政府指定廳舍及避難場所等做為災害應變據點之建築物,則依各地方政府所訂期限實施耐震評估,評估結果應予公開,必要時應進行補強,否則將處以罰款,並依建築法規定禁止使用。其餘未符1981年新耐震基準之建築物,則透過輔導獎勵促其符合標準,以確保日本震度6~7時不會倒塌、震度5不會損壞。
  3. 降低實施障礙:(1)經認可的耐震補強工法,所增加的容積率與建蔽率可予放寬;(2)區分所有建築物,必須實施耐震補強時,同意比可從3/4降低為1/2。
  4. 補助方式:以經費補助、融資貸款、租稅減免及高齡者逆向貸款等方式協助居民進行評估補強工作。(詳表2)
  5. 技術開發、教育推廣及第三方輔導:強調建立防災共識是成功推動的基礎,藉由居民、專業講習、展覽、競賽等教育推廣工作,同時進行各項評估補強(含制震、隔震)技術研發,並指定協助機構(如日本防災協會等),進行行政程序、融資及技術諮詢與協助。
  6. 辨識標誌:鑒於補強與否難以從外觀認定,符合耐震標準之建築物於外部張貼標示,協助民眾辨識。

   建築類別

用途(例)

樓層數 / 總面積

不特定多數人使用大規模建築物

醫院、商店、旅館等

3樓以上(含地下室)/

5,000m2以上

體育館等

1樓以上/

5,000m2以上

避難上應特別注意(困難)建築物

老人安養設施等

2樓以上(含地下室)/

5,000m2以上

中小學校等

2樓以上(含地下室、室內運動場)/

3,000m2以上

幼兒園、保育所等

2樓以上(含地下室)/

1,500m2以上

危險物品儲藏、處理建築物

危險物品儲藏所等

1樓以上/

5,000m2以上(境界線一定距離內有其他建築物者)

(各細項分類規模差異,仍以日本正式官方文件為準)

資料來源:日本政府廣宣online 網 https://www.gov-online.go.jp/useful/article/201402/3.html

 

表2 經費協助參考表(會依地方政府政策方向、財政狀況及項目而有差異)

資料來源:住宅・建築物の耐震改修のすすめ,財團法人 日本建築防災協會

以上各項補助、融資、減稅等均有實施期限

以上僅為概要歸納,補助比例及上限會依地方(都道府縣、市町村)需求及財政狀況調節,仍以各地方「耐震改修促進計畫」官方文件為準)

  • 美國耐震評估補強相關機制
  • 地震安全實施計畫(CAPSS Earthquake Safety Implementation Program)」,所有辦公建築於出租或出售前應提出該建築物之耐震診斷評估報告,而非辦公建築則依建築物的脆弱度及影響性分類、分期進行評估補強工作,對於有緊急危險之建築物(如軟弱層建築、三~五層木構建築及簡式混凝土預製建築)限期於2015年前完成耐震補強工作;其餘則採三階段策略,即耐震性能之市場價值、買賣時完成評估、設定期限進行評估及補強,來完備耐震性能,以幼兒園及照護中心為例:2020年前買賣時應進行耐震評估、未歷經買賣者2030年前進行耐震評估、2040年前完成補強(詳表3);此外,輔以建置資訊分享、融資保險、教育宣導等策略協助計畫推行。整體計畫預計於2042年讓所有建築物符合耐震基準,否則不得居住。

表3美國舊金山CAPSS耐震評估補強實施計畫期程

資料來源:美國舊金山市政府

  • 針對約6千多棟軟弱層建築進行評估補強,於一樓進行補強以減小對住戶的影響,自實施以來已有99%屋主回覆強制篩檢表;為加速計畫推動,亦提供優惠貸款,另符合建築法規或自願進行補強者,可以增建一層附屬建物。而洛杉磯市亦於2016年開始實施強制性「軟弱層建築物改進計畫(Soft-Story Retrofit Program)」(註:軟弱層如地面層做為車庫,上層為住宅之建築物),屋主收到強制補強通知後,二年內必須提出補強計畫、三年半內必須由專業工程師檢查,並就補強計畫、藍圖申請審查及工程許可,七年內完成所有補強工作。據統計應強制執行之建築物約有九十萬戶,本方案施行後逐漸發揮社會影響功能,已有多家保險公司拒絕承保未補強之建築物。
  • 我國耐震評估補強機制之精進
  • 現行機制、營建署耐震安檢重建補強方案及本所研究成果,我國在現行體制上近(中)長期可加強的重點如下:

(一)更精確定鎖定可能崩塌對像加強監督執行

從0206美濃、花蓮震災及美日實施策略證明軟弱層建築物耐震補強是首要工作,我國也開始實施快篩作業,預期110年補助完成2,500件階段性補強工作,惟數量仍相當龐大,參考美濃震災及花蓮震災建築倒塌數量相對有限,或可在快篩的基礎上再導入專業性評估,例如:再加上其他條件,如位於斷層帶上(花蓮雲翠大樓)、土壤液化、地質不佳(維冠大樓附近古為鯽魚潭)等,或邀請專家會診等方式,以更精確鎖定大震可能崩塌建築物,以更有利於追蹤監督、強制執行或提高階段性補強標準。

(二)降低補強同意比及技術

從921重建及都市更新經驗可以發現,達成共識是補強首要難題,建議未來緊急危險之區分所有建築物補強同意可比從3/4調降為1/2。另外亦可考慮不計入補強所增加之建蔽、容積率,以降低實施障礙。

(三)加強災害風險及補強效益溝通

在補強效益方面,本所研究發現,臺北市屋齡30年以上建築物若完成補強,在地震規模6.9、震源深度8公里情境下,可減少51.5 %之建物倒塌、41.9%人員傷亡及730億災損;另以維冠金龍大樓及幸福大樓為例進行模擬,其震災損失約為事前補強投入成本之21至34倍,若實施階段性補強每戶支出僅約五萬元。

(四)長期立法全面實施

另為確保其餘眾多私有建築的耐震安全,本所亦於近年參酌日本及美國耐震評估補強法制,研擬「既有建築物耐震評估補強促進法(草案)」,其中涵蓋分類分期實施計畫、限期實施與罰則、容積建蔽率與同意比例放寬、提供社會住宅承租協助、經費補助、低利貸款、資金貸款保證、各項稅捐減免等措施,以及資訊公開、教育推廣及標示制度等項目,提供未來擬定全面性長期推動法令參考。