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建築研究簡訊第100期 《業務報導》

研議地方層級國土計畫災害韌性規劃參考準則

近年來,在氣候變遷極端天氣與天然災害愈發嚴重趨勢下,臺灣如何將防減災規劃、氣候變遷調適策略透過災害韌性規劃融入空間計畫,俾提昇災害因應能力,已成為重要之研究課題。本準則期能配合國土計畫法施行,將災害韌性理念納入直轄市、縣市國土計畫內,並建構出災害韌性規劃架構與及參考準則。

一、國土功能分區災害韌性規劃參考準則

    就韌性評估所涉及項目,蔡綽芳、洪鴻智於2015年「面對天然災害之韌性都市建構策略與評估」研究案內,自災前條件、災時應變、災後恢復調適與學習等3個評估構面進行構思,在「災前條件」構面,考量實質環境與天然條件、社會經濟條件、建成環境(例如土地使用與開發、基礎設施等)、社區內家戶特性(例如人口特性、弱勢者、教育程度等),這些特性會構成社區整體災害韌性之基礎,當發生災害事件或氣候變遷威脅,社區條件會與這些外來威脅產生互動,而產生不同衝擊與影響;於「災時應變」構面,考量社區整體或個別家戶,對個別災害事件的回應與應變機制(例如地區預警機制、疏散避難計畫、避難所設置、災害訊息提供等)等社區對災害回應之要素;於「災後恢復調適與學習」構面考量若地區或都市有較佳的調適機制(例如良好的調適與學習能力、妥善的土地使用策略、災害保險策略等),可提升地區災害的容受力與災害受創門檻。該研究基於前述考量而選取「人口」、「產業」、「暴露量」、「土地使用」、「應變能力」、「所得」、「調適能力」、「學習」等8項韌性評估項目。

    本準則參照上述8項韌性評估項目,進而連結各國土功能分區,並藉由德爾菲法(Delphi)進行專家問卷調查,統計篩選出具有優先處理共識之災害韌性評估項目,再由研究團隊就具優先處理共識之災害韌性評估項目,研擬出國土保育、農業發展及城鄉發展地區等國土功能分區之災害韌性規劃參考準則摘錄如下表。

 

 

國土功能分區

優先處理之災害韌性評估項目

災害韌性規劃參考準則(摘錄)

國土保育地區

暴露

1.必須考量資源、景觀、生態及易致災條件對於本地區之影響,限制或避免開發,以免造成環境及資源之破壞。

2.必須考量災害對於本地區之影響,以及對開發行為的容受力,避免因不當開發導致災害發生,應盡量避免於本地區進行開發行為,若要開發宜採取低密度的開發。

3.視災害敏感之程度進行處理,如維持原貌或設置緩衝空間,以確保本地區之永續發展及利用,增加其韌性。

4.在國家公園地區應持續監測氣候變遷可能對生態環境造成的影響,並評估面臨氣候變遷帶來的災害是否會造成環境破壞加劇。

6.在天然地形與自然景觀上受災之風險較高,應在國家公園計畫中增列災害防治策略與措施。

農業發展地區

人口

1.因農村人口逐漸外移導致現存農村的人口多為老年人口及其他弱勢族群,面對災害時其韌性程度較低。

2.透過相關措施吸引人口回流。

暴露

1.農業生產活動若位於山坡地地形,可能受到坡地災害,以及氣候變遷導致降雨強度增加而產生水土複合型災害,影響該地區之韌性程度。

2.針對山坡地之開發應於山坡地開發審議機制納入基地潛在坡地災害(含土石流、山崩地滑)進行考量與管制。

3.持續列管並輔導超限利用之山坡地,進行適當之水土保持工法,或回復自然植生。

4.建議透過相關災害之法令管制,以達到災害防治、提升農業多元發展、生態保護等目的。

土地使用

1.近年農地多有興建農舍的現象,導致土地使用的改變與失衡,使農村地區之土地使用韌性程度下降。

2.於災害敏感土地,屬公有土地者,應避免開發利用,但為國防、重大公共設施或公用事業,經中央主管機關會商有關機關認定者,不在此限;屬私有土地者,可建築用地應採低密度開發為原則,並限作自用住宅或農舍使用,並應考量減災措施。

3.面對氣候變遷的侵襲,可能造成環境災害與水土保持失衡等現象加劇,應擬定具體策略與行動方案因應。

4.都市計畫農業區雖屬都市發展預備用地,亦為都市降低逕流量/滯洪的重要地區。

5.考量未來發展於都市計畫農業區之開發方式,應以兼顧防洪、生態、親水景觀及資源永續利用為目標。

應變能力及所得

1.配合地區災害防救計畫中疏散避難相關配套,規劃合適的避難場所、避難道路。

2.位於較偏鄉之農村聚落,所得相較於都市地區少,在資源方面也較缺乏,災後常因經費不足問題無法進行快速的重建,因此在重建對策上,宜考量經濟支援,以增加農村地區重建的災害韌性。

3.農村聚落透過農村再生等相關政策投入資源,提升居民所得。

調適力

 

1.鼓勵聚落的產業多元發展。

2.發展具氣候變遷調適能力之農作方式。

3.相關災害潛勢資訊之揭露。

城鄉發展地區

人口

1.都市計畫人口數,應優先考量環境容受力,就各該縣(市)範圍之資源條件評估可承載之人口數,並與人口移動與土地使用之關聯性等因素納入綜合分析後予以推估。

2.逐步降低人口密度。

3.考慮人口結構的多元,並免老化區過度集中。

4.鼓勵農業區、原住民人口回流。

5.於開發時將環境容受力納入考量。

6.新開發區引入之人口應考量人口結構之多元性。

產業

1.產業應多元發展。

2.基礎設施、基礎設備應有備援系統。

暴露

1.高災害風險區考慮容積移轉,以降低暴露。

2.中低災害潛勢區考慮降低開發強度,並搭配相關減災措施。

3.避免於中高災害風險區開發。

4.距離已知活動斷層兩側各15公尺範圍內,應進行容積管制,周邊建築應進行必要之耐震規範。

5.避免於坡地災害潛勢區開發。

6.結合原住民傳統智慧,判定災害風險區。

土地使用

1.淹水潛勢地區可考量導入低衝擊開發(LID)設施。

2.海綿城市概念納入都市設計審議規範,要求建築基地及公共設施達到都市防洪規劃機能,增加都市防洪能力。

3.坡地災害潛勢區應避免開發。

4.公共設施開發(特別是開放空間)加入綠色基盤設施概念。

5.農業區應儘量具備滯洪效果。

6.工業園區開發加入綠色基盤設施,以增加其耐災性。

7.土壤液化高潛勢地區:既有建築應優先辦理建物結構補強;新興開發建築基地應進行地質改良。

8.活動斷層兩側一定範圍應維持開放空間,如確有開發建築需要,應限制建築規模及使用類型,並加強建築結構及管理措施。

應變能力及所得

1.城鄉發展區中之防災設施區位應與災害管理體系主管單位共同研商。

2.檢核防災設施是否足夠因應災害的衝擊,以評估其韌性程度。

3.對於公共設施、醫療、消防、避難等防災緊急應變設施,應建立設施安全性之風險評估機制。

4.透過產業規劃提升鄉村區與原住民部落之所得。

5.可透過災害保險制度,降低民眾與產業受災負擔;透過共同基金負擔天然災害的理賠風險;可考慮創辦文教基金會,以管理外界募款與捐贈的經費,並妥善運用於原住民部落之重建。

調適力及學習力

1.災害潛勢及風險資訊之揭露。

2.提高居民風險知覺、調適行為功效與尋求支援能力。

3.建立社區意識與防災共識,社區事務參與程度可代表地區居民對於公眾事務之熱心程度,若參與率高,則在自然災害發生後,居民將積極幫助復原工作、縮短復原時間。

4.鼓勵民眾能主動參與社區營造及防災社區活動,災前能共同討論災害的因應策略,災後能依據災前的共識進行復原重建工作。

 

二、應用災害韌性規劃參考準則時需配合進行事項

    未來各地方政府在運用上述災害韌性規劃參考準則之際,為期因地制宜,各縣市需先瞭解本身面臨災害之種類、掌握災害潛勢資訊等項,再參照本災害韌性規劃參考準則,依據地方特性加以修改,俾研擬出符合地方自身需要之韌性規劃準則。另於本準則之基礎上,接續將於107年針對地方層級國土計畫城鄉發展地區,就災害韌性規劃角度研議土地使用管制策略,俾利未來可協助地方政府將災害韌性規劃與土地使用管制內容相連結,以達到提升國土災害韌性之目的。