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建築研究簡訊第105期 《業務報導》

應用日本都市公園指定經營管理制度強化我國防災公園開設及管理機制

  都市公園平時是一般民眾休閒活動的場域,當發生地震災害時,則具備作為避難場所、救援活動及重建工作等功能之開放場所。揆諸2011年東日本大地震時不少政府行政機關受海嘯或地震破壞,災情嚴重的岩手、宮城、福島地區更有許多政府員工受災或病倒,災區行政職能近乎癱瘓,民間力量的支援與規劃是釐訂大型災害對應策略中應被重視的課題。而我國是由地方政府負責地區性的災害防救任務,防災公園之開設運作大多由鄉鎮市區公所負責,因組織規模小經常面臨人力經費不足窘境,故本所107年度自行研究參考日本防災公園指定民間管理經驗進行「應用日本都市公園指定經營管理制度強化我國防災公園開設及管理機制之可行性研究」,期藉由民間能力活化公園管理,提升都市公園防災機能,以利政府相關防災單位參考。

一、日本都市公園之指定管理制度

  2003年9月日本地方自治法部分修訂,允許地方政府將涉及民眾福祉公用設施之管理與營運,出資委託給公司主體之營利事業、財團法人、非營利組織法人及市民團體等法人或其他團體之制度,藉由民間力量活化公用設施機能以回應民眾多元需求,達到提升服務品質及樽節政府經費之目的。日本「都市公園法」規定,當主管機關無法自行管理或管理困難時,或指定管理可促進城市公園功能等情況,可透過「指定」的行政處分,賦予民間團體經營管理公用設施之權利義務。

  指定管理之經費來源,除每年政府所支付的指定管理費以外,另有商業營運、企業贊助及民眾捐款等,政府指定管理費主要用於「公益目的事業」,倘費用短缺部分,則由指定管理者自行負擔。而依照日本地方自治法規定,指定管理者之執行績效與財務狀況也比照其他政府單位,必須接受政府審計單位的定期查核、檢討並改進。

二、日本東京都防災公園指定管理經驗

  東京都防災公園於2006年開始指定管理,分為「大規模救出救助活動基地」、「躲避地震火災之指定避難場所」及「附近醫療機構緊鄰直升機緊急起降場」三大類型共計60座,其中55座已指定管理。指定管理項目包含園區設施相關維護和修理工作、接待和指導民眾使用公園設施、政府認為特別需要的事業、其他合法授權執行服務(如限制使用事項、公園相關收支),以及東京都建設局所要求之防災工作項目,包含管理所與倉庫的物品管理、災害發生時之因應、災後復原等。政府主要負責公園內法律之管理、重大設施整備及修繕與相關管理責任之承擔,其他部分及30萬日圓以下的設施修繕則交由營運業者負責。

(資料來源: 公益財團法人東京都公園協會)

圖1 公益財團法人東京都公園協會員工防災訓練

 

(資料來源: 公益財團法人東京都公園協會)

圖2 東日本大地震後公益財團法人東京都公園協會支援民眾避難

三、建議有效整合民間力量強化我國防災公園之運作模式

  我國防災公園之維護管理與開設運作,主要依據各縣市政府地區災害防救計畫辦理,平時維護管理方式有三,除管理機關自行派員巡查修護以外,可以委託民間興建經營與管理維護或鼓勵民間認養,目前經營管理業者與認養者對於防災事務的參與度尚低,防災事務仍由政府各部門執行。平時防災公園整備、盤檢、演練與災時開設運作重任是由區公所執行;災害發生時區級災害應變中心開設防災公園時需迅速動員大量人力服務災民,區公所人力編制有限,府內其他部門亦各自肩負防救災重建任務支援不易,尤其當各避難收容處所全面開設時,志工與防救災團體僅能補充部分人力缺口。因此,參考日本防災公園之民間經營管理經驗,輔導整合民間經營業者、認養者與民防團體,共同參與強化我國防災公園之運作,甚至民間宗教力量之集結運用,極為重要。綜上,針對我國防災公園之運作管理提出四點建議:

(一) 參考「都市防災空間系統手冊」建立都市防災空間與防災公園相互支援之網絡系統。

(二) 輔導都市公園經營管理與認養業者參與防災事務。

(三) 加強「民間團體」參與防災公園之任務分派與定期演練。

(四) 號召民間成立「防災大聯盟」簽署「防災合作備忘錄」。

四、結語

  本研究發現,日本民間管理者將企業經營模式與顧客服務觀念融入都市公園的經營管理與防災整備,平時對外整合防災公園所需各項人力物力資源,建立多元宣導管道,定期辦理演練;對內組成訓練嚴謹的緊急應變召集體系,以及多元化的動員聯絡管道。當災害發生政府下達指令後,立即支援防災公園事務,對都市防災體系有莫大幫助,值得借鏡以強化我國防災公園之整備制度。