中華民國內政部建築研究所中華民國內政部建築研究所

一、前言

        從過往天然災害經驗中可發現，高齡族群往往是受災風險最高的族群。而從人口組成趨勢來看，隨著生育率持續降低，高齡人口占總人口比例逐步上升，我國人口結構逐步朝高齡少子化趨勢發展。因此，如何面對高齡化社會趨勢，降低災害發生時高齡族群受災風險已是刻不容緩的課題。行政院104年核定之「高齡社會白皮書」，便於行動策略內友善環境面向中，指出「因應氣候及環境變遷，強化防災避難認知，保障社區高齡者人身安全」之方向。

        International Federation on Ageing (IFA) Global Conference是國際高齡化聯盟每2年舉辦一次之國際研討會，本屆會議以「Disasters in an Aging World」為主題，首次將災害（含人為及天然災害）發生時，高齡者受災風險、災中救援及災後復原協助等議題納為會議討論主軸。考量高齡化社會，面對人為、自然災害及公共衛生事件威脅，本屆會議期藉由作為個人、民間組織、政府決策者、學者及業界人員之溝通交流平臺，共同探討如何透過災前整備、賦權及強化應變能力，以降低高齡者受災風險，另於災後重建時，如何結合個人、社區、非政府組織及公部門力量提供支援、協助，凝聚共識以建立對高齡者更為友善之環境。本所由安全防災組陳助理研究員柏翰與會，廣泛蒐集瞭解國際間因應高齡化社會趨勢，於防、減災議題所做之探討及回應，並和與會高齡化及災害管理相關領域專家進行意見交流，所獲得寶貴資訊將作為我國「都市與建築減災與調適科技精進及整合應用發展計畫」後續規劃與推動參考，對我國進行都市減災調適技術應用亦有相當助益。

二、研討會重點

        本次會議共涵蓋「災害與高齡者」、「高齡友善城市/社區」、「高齡者照護及支援（社區及住宅層面）」、「高齡者受虐議題（法律與權利課題）」及「高齡者經濟安全」等5項議題，茲就參與之「災害與高齡者」面向討論會議中各發表議題，依其主題概分為「案例經驗及建議」、「高齡者災害心理影響」及「國際組織推動方向」等3大類，摘述講題重點如下：

（一）案例經驗及建議

1. 澳洲

        澳洲面對天然災害之威脅，與我國主要由政府負責避難疏散及安置等工作之方式不同，其強調民眾的責任與義務，於災前積極辦理群眾溝通工作，提供防災訊息、辦理防災演練，以建構民眾防災意識；災時則由政府公告災情預測，由民眾自主避難，透過民眾自助助人，提升政府防災救災能量。對於高齡族群，昆士蘭州政府及威靈頓郡政府皆依循同樣原則，除於災前調查有協助需求之高齡者所在位置，預先配置救災行動及醫藥資源外，並鼓勵高齡者參與緊急應變管理計畫擬訂過程，提供個人防災整備及應變建議，同時鼓勵高齡者可於能力範圍內對鄰居提供協助，透過自助互助機制之建立，強化弱勢族群防災能力(如下圖1)。

圖1.威靈頓郡政府社區緊急應變管理計畫

資料來源： Emergency Preparedness and Older People簡報

2. 菲律賓

        國際助老協會（HelpAge International）及菲律賓高齡者服務聯盟（Coalition of Services of the Elderly）於海燕颱風災後，合作協助菲律賓建立社區防災應變機制。其透過邀請社區內高齡者參與擬定社區災害應變計畫；對社區內高齡者進行防救災知識、技能之教育訓練(如下圖2)；並鼓勵其積極參與社區重建計畫之擬定及執行，將社區內高齡者由原本待救助的角色轉化為積極參與社區防災工作之成員。藉由此過程，使高齡者了解災害發生時，自己並非僅能被動等待他人救援，仍然可對生活的社區貢獻一己之力。

圖2.高齡者參與防災演練

資料來源：HelpAge International網頁

（二）高齡者災害心理影響

        2010紐西蘭坎特伯里震災及2011東日本大震災後，對於高齡者災後心理影響之調查研究皆發現，災後救助、安置、住房及社會福利等事項對於受災高齡者之影響程度，與社會支援網絡密切相關。災後復原、重建階段對於高齡者心理及社會關係的支持，將會是協助其融入新環境、走出災害陰影的重要關鍵。

（三）國際組織推動方向

        2015年公布之「仙台減災綱領」建議政府於擬定相關政策、計畫及規範標準時，需要以全災害及跨部門之思考，邀集年長者、婦女、兒童與青年及身障者等弱勢族群參與，透過共同合作、相互支援，以凝聚公眾災害風險預防意識，建構全體社會共同參與之災害風險管理方式，強化社區及地方之耐災能力。

        在此脈絡下，國際減災策略署（UNISDR）與國際助老協會合作，共同公布「憲章14（Charter 14）」，針對高齡者災害風險降低提出「於國家及地方層級發展災害風險評估機制時，除徵詢高齡者意見外，並將其脆弱度及能力納入規劃思考。」等14項行動綱領，供各國擬訂相關政策及計畫時之參考。此外，國際助老協會另以「Inform 2015 Index」為基礎，著手建構「高齡者災害風險評估模型（Disaster Risk and Age Index）」(如下圖3)，運用災害暴露度、脆弱度及調適力等相關指標，以彌補資料鴻溝，期供了解世界各國高齡者受災風險程度及評估國家防減災政策成效之用。

圖3.高齡者災害風險評估模型架構圖

資料來源：Disaster Risk and Age Index

三、結論

        災害發生時，高齡者可能因為行動緩慢、經濟條件不佳等因素，受災風險往往遠高於其他年齡層的人員。因此，如何降低高齡者受災風險，預擬因應策略，為人口結構持續老化、地區災害脆弱度逐步惡化之環境趨勢下，都市防災規劃之重要議題。

        藉由蒐集整理國內外相關調查、研究及實際案例，了解各國面對此人口趨勢所研提之因應策略，可供國內探尋借鏡之方向。綜觀本次研討會中，與會各國高齡者防災相關領域之政府官員、學者及國際組織代表所分享之政策或研究成果，可大致歸納為以下5項建議。

1. 災害管理政策、防災應變計畫擬定過程，需建立高齡者參與機制，以利有效運用高齡者智慧及經驗，並了解其需求，同時可預先思考、規劃高齡人力運用方式，善用社會人力資源。
2. 提供予高齡者之避難疏散、安置及急難救助資訊應清楚、簡要且多元，以利高齡者理解、依循。
3. 了解高齡者空間分布情形，預為配置救災能量及所需救助物資。
4. 避難安置場所應採取無障礙設計，並注意個人隱私之維護。
5. 緊密的社會網絡有助於災時提供心理支持，協助受災居民走出災害傷痛，災前整備及災後重建之空間規劃上，皆可朝打造公共使用空間，協助產生人際關係交流之方向思考。

        我國人口結構朝高齡少子化趨勢發展，加上極端氣候事件發生機率日趨頻繁，使得災害風險逐漸提高，如何有效降低高齡族群受災風險已是刻不容緩的課題。本次會議所得可供本所都市防災與建築安全科技計畫參考，積極探索高齡化社會行為弱勢者之災害應變議題及對策，保障其生命財產安全。

圖4.高齡化社會防災準備論壇

圖5.會場內攤位展示區

圖6.與澳洲地方政府與社區部（Department of Local Government and Communities）Scott Hollingworth先生及梅爾維爾市（City of Melville）社區營造主任Christine Young及陽明大學郭憲文教授合影