中華民國內政部建築研究所中華民國內政部建築研究所

一、研究緣起
國土計畫法將全國國土劃分為四大功能分區：國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區，並分別訂定各功能分區之土地使用管制規則。依據全國國土計畫，原依區域計畫法編定之可建築用地有改建或新建需求時，則依國土計畫土地使用管制規則規定辦理；如經直轄市、縣（市）變更為非可建築用地者，應依法給予適當補償，以保障合法權益（國土計畫法§32）。前述四大功能分區中，國土保育地區第一類（以下簡稱國保一）係依據豐富資源、重要生態、珍貴景觀或易致災條件分布情形加以劃設，大多非依照原都市及非都市土地使用分區逕行轉換，不易判定建地變更為非可建地之樣態及可能情境。本研究援引國土功能分區劃設條件，套疊目前國保一涉及之13項劃設標準，得出合法可建築用地可能產生變更之衝擊樣態。本研究將依此進行相關法令分析、研究範圍資料庫建立以及專家座談會，變更指標研析並提出變更優先順序建議。
二、研究方法及過程
本研究首先探討各法規中關於土地利用管制、國土功能分區劃設相關規範，以及國土保育地區第一類下13項劃設區域之相關法令及立法意旨，同時盤點涉及國土保育地區第一類既有合法可建築用地之樣態，以掌握研究基本資訊。並依《國土計畫法》與涉及國土保育地區第一類劃設精神，參酌相關法規，提出影響變更評估面向及準則。
同時，藉由將國保一13類劃設標準分成「水資源」、「森林資源」、「海岸及濕地」及「生物多樣性」四大類案例，篩選出具有建地變更為非可建地可能性之示範情境。接續透過問卷設計及專家學者座談，以修正德爾菲分析法建立指標變更的優先順序，召集專家學者對「考量防災安全，建物所在地或周邊地區具備以下條件，應優先考慮變更為非可建地」此一命題進行共識討論，續以專家問卷篩選適合的評估準則並予以排序，提出既有合法可建築用地變更為非可建築用地之參考變更指標，並進行實例模擬說明。
三、重要發現
研究顯示，全臺國保一涉及合法可建築用地共計6,402.11公頃，廣泛分布於各類可建築用地編定類型，是為未來可能造成衝突之樣態。而國保一可建築用地考量變更為非可建地所出現之不同情境，則可透過本研究所研擬之五大評估面向及27項準則進行進一步探討。未來各直轄市、縣（市）政府如需進行變更，可於先期評估階段，利用本架構進行初步篩選；或於實地考察時，針對所在地不同的國土保育標的（水資源、森林資源、海岸及濕地、生物多樣性），調整採用之準則項目。
本研究研提準則除作為變更與否之考量外，亦可作為國土計畫法第35-37條「國土復育促進地區」之配套措施，將有安全疑慮或生態劣化情形的可建地變更為保育性質之非可建地，應可作為國土復育地區劃設之外的彈性方案。另外，此來研究方向可擴充至其他國土功能分區、建地降限使用、建築型態影響、人文社經面向等，建立完整的變更參考資料庫，期能更接近現地及個案需求。
四、主要建議事項
建議一
（建議事項）盤點轄區內建地變更衝突樣態，納入縣市國土計畫議題
主辦機關：內政部營建署
協辦機關：各縣市政府國土計畫主管單位及規劃單位
目前各縣市國土計畫大多先統計國保一境內較具變更疑慮之土地編定，尚未針對該轄區內進行整體性盤點。建議可仿照本研究步驟，以圖資盤點建地變更衝突樣態，並就其中關鍵部分進行課題討論。
建議二
（建議事項）針對國土計畫22項使用地編定進行建地變更為非可建地轉換
主辦機關：內政部營建署
協辦機關：各縣市政府國土計畫主管單位
配合國土計畫使用地編定轉換作業，依新制容許使用項目重新分析可建地衝突區位及項目。並根據使用地容許使用項目及不同保育條件，考量準則架構是否需增減。
建議三
（建議事項）將研究範疇擴大至國土保育地區其他分區，建立完整變更資料庫
主辦機關：內政部營建署
協辦機關：各縣市政府國土計畫主管單位
國土保育地區及農業發展區等限縮程度較高之地區，可依同樣方式進行圖資比對及衝突樣態分析，建立完整的可建地變更資料庫，供各縣市政府初步判定或國土計畫審議之參考。
建議四
（建議事項）擴大學者專家資料庫，充分納入各方意見
主辦機關：內政部營建署
協辦機關：各縣市政府保育、資源利用等相關主管單位
各縣依國土功能分區分類劃設條件（如國保一水資源項目、農發一農業生產項目…等），將該領域之學者專家納入資料庫，充分涵蓋不同專業意見，以強化評估準則之合理性。
建議五
（建議事項）利用案例分析深入討論變更之可行性、必要性及公益性
主辦機關：內政部營建署
協辦機關：各縣市政府國土計畫主管單位
以案例研析方式繼續深入研究，討論變更之可行性、必要性及公益性等因素，作為縣市政府執行相關作業之參考。
建議六
（建議事項）研擬縣市政府變更作業流程
主辦機關：內政部營建署
協辦機關：各縣市政府國土計畫主管單位、建管單岳
本研究可作為變更調查、盤點初探，未來加入更多考量因素及完整國土資料庫後，縣市政府可參考該流程調查轄內地區，以決定是否需啟動變更評估作業。

A.Background
According to the Spatial Planning Act launched in 2016, the nation’s territory will be divided into four functional zones, among which the type I of environmental conservation zone (ECZ I) holds the highest degree of natural resource conservation and deserves special attention to its construction uses. The Act (Article 32) also mentions that authorities shall provide compensation if changing constructible land to non-constructible for safety or disaster prevention purposes. However, the scenarios and patterns of changing land into non-constructible is still unclear, which might put most impacts to the land use of ECZ I because of its wide variety of natural resources. This research thus investigates these scenarios and patterns by using literature analysis, land use overlay and Delphi questionnaire to establish a framework for considering whether the change to non-constructible land is legitimate.
B.Research methods and processes
This research first reviewed regulations about land use control and 13 natural conservation laws in relation to the delineation of ECZ I in order to analyse the patterns involved in the change to non-constructible land. At the same time, GIS overlay was conducted to identify the scenarios of changing constructible land into in-constructible ones in ECZ I within the conservation targets including water resource, forest, coast and wetland and wildlife conservation. Results were used for the design of a two-stage Dephi questionnaire around the main theme of ‘considering the safety of constructible land, which indicator should be used to decide whether the land should be changed into the in-constructible one’.
C.Findings
According to the GIS overlay result, the total area of ECZ I involving constructible land is 6,402.11 hectare, which may cause potential impacts if safety issues are concerned. Different scenarios for the change into in-constructible land and be further defined by the assessment framework of 5 aspects and 27 indicators. This framework can also provide guide to local authorities when making relevant considerations, and the framework is adjustable under the four conservation targets as mentioned above. The findings can also be used as an alternative to the “land recovery zone” addressed in the Spatial Planning Act, to change the disaster-prone of ecologically degraded areas into in-constructible land instead of making new designations.
D.Suggestions
a.Survey the potential areas which are eligible for change and incorporate them into the current local level Spatial Plan
The majority of current local level spatial plans merely identify the possible locations without any further analysis and explanations. The framework set out in this research can be helpful for making a thorough survey.
b.Transfer the current system to the new zoning system in the future spatial plan
As the current system of 19 land use zones will be obsoleted in 2021, new system which contains 22 zone will be adopted and the same method can be transferred later.
c.Extend the research scope into other functional zones to establish a complete database
This research only adopted ECZ I as the study target. Further researches can focus on other functional zones to complete the wider consideration.
d.Extend the pool of experts and scholars to contain more insights
Experts and scholars of different fields involving the main purposes of a given functional zone can be incorporated into the talent pool to strengthen the justification of the assessment framework.
e.Investigate the feasibility, necessity and public benefit of change by using case studies
More cases identified during the process of overlay can be used to investigate the feasibility, necessity and public benefit purposes and provides more insights into the reasons for change.
f.Set out the standard process of change for local authorities to refer to
Once the stand process and complete framework of change is properly established in the future, local authorities can follow the same steps to analyse their own constructible land and make further evaluation.