中華民國內政部建築研究所中華民國內政部建築研究所

壹、研究緣起
政府近年來積極規劃高齡社會長期照顧政策，透過多元機制提供高齡長者社會支持及必要之照顧。不過，仍有部分長者因家庭因素，須借重住宿式機構，如老人福利機構、護理之家及類似之長照住宿機構來提供其生活起居協助及照顧。老人福利機構內使用者因行動不便等因素，災害應變能力不若青壯年人口高；另一方面，老人福利機構防災事宜涉及多方權益關係者。為強化長期照顧機構防災避難及公共安全效能，行政院於2017年12月頒布「強化長期照顧機構公共安全推動方案」。改善作為第二項中，針對位於災害潛勢區內的機構提出因應做法，其中第(4)項為：督請地方政府針對潛勢區內之現行機構加強輔導改善其災害撤離相關機制。內政部建築研究所呼應上述政策指示，已於2018年進行「老人福利機構對應水災避難撤離標準及應變作業原則之研究」。該研究考量水災情境，以老人福利機構為對象，並結合其可能收容之失能或行動不便之長者，分析如何協助此等機構建立災害避難撤離標準。透過具可行性之原地及異地避難機制或原則之建立，可協助老人福利機構在標準作業流程及指引下，提升機構之應變效能，增進防災韌性，並維護機構住民之安全。然而，如何將這些科研成果推廣到老人福利機構，仍尚待政府部門與機構共同合作，透過培力等策略來推動。
因此，本研究就輔導老人福利機構之政策作為進行研究，彙整國內外老人福利機構有關水災預防應變及避難撤離指引相關政策計畫規範。藉此，本研究期能建置具體有效之老人福利機構水災預防應變輔導機制。此外，本研究也提供技術服務，包含發展不同情境及應變作為（就地及異地避難）之通用型演練腳本，以及研編老人福利機構有關水災預防應變及避難撤離（就地及異地避難）案例分析及指引參考手冊。本研究期能透過上述努力，提升機構對水災因應量能，進而保障機構住民之安全。
貳、研究方法與過程
本研究延續前期研究基礎，透過二手資料蒐集與分析，蒐集美國、日本及台灣對老人福利機構（及相關機構）水災預防應變及避難撤離指引之相關政策與作法。本研究利用訪談、現地調查等方式，蒐集有淹水經驗或具淹水潛勢之機構其水災因應之作法，以及對政府強化水災因應相關作為之態度。本研究亦透過訪談及二手資料蒐集等方式，分析個案地方政府對機構防災，特別是水災因應之輔導。本研究考量目前國內機構較無淹水演習之經驗，從演習作為計畫檢核、人員訓練的角度出發，建議機構宜先透過桌上演習提升其水災因應之量能，並檢視既有計畫之合理性。本研究也彙整國內外相關輔導文件、專家座談意見，結合對機構量能的掌握，編制老人福利機構（及相關機構）有關水災預防、應變輔導及避難撤離指引參考手冊（草稿）。指引參考手冊在經更多使用者及專家學者的意見參與後，可提升其可讀性、讓機構易於操作執行，並納入政府對機構的輔導機制，讓機構得以透過手冊的指引，提升水災因應量能。
參、重要發現
在日本，老人福利機構的主管單位為厚生勞動省，水災的主管單位則為國土交通省。其透過彼此的交流及技術合作，分別提供地方政府技術指導，讓機構業務主管單位及防災主管單位共同輔導機構。其透過指南、手冊、工作坊等方式，將水災因應經驗提供予機構參考。機構透過討論式演習及操作式演習，分別做其水災疏散計畫的檢核及驗證。在美國，聯邦法規要求機構須進行災害整備，包含制定緊急應變計畫、應變政策與程序、通訊計畫、訓練與測試、緊急備用電力、醫療系統內機構整合等，並透過透過評鑑機制檢核。美國之相關協會和實務單位發展應變技術，結合全災害取向及ICS架構，編制指導手冊等技術文件。美國也提供多元培力策略，包含透過政府部門(衛福部門、災管部門)、協會組織提供網頁（資訊、手冊、影音課程輔導），提升機構應變能力之技術。
台灣近年來對機構的防災相當重視。地方政府透過評鑑、不定期無預警公安檢查、網頁資訊提供、專家學者到機構輔導、工作坊等方式，提升機構的防災整備及安全。不過，相較於火災，目前台灣多數機構對水災風險意識仍較低，其水災減災措施及防災整備也仍有相當程度的提升空間。
因此，本研究從桌上演習及指引手冊編制兩方面著手，企能對機構的水災因應量能有所提升。本研究說明桌上演習的作法，期讓機構以循序漸進方式，檢視既有計畫及提升員工訓練，而非進行較著重於表演的傳統演習。不過，考量機構對演習腳本編制及對水災特性的掌握量能限制，本研究以編制通用型腳本事件情境列表及預期應變作為的方式，彙整台灣較常見的水災事件：梅雨、午後雷陣雨等可能在較短期即有劇烈降雨的事件，以及颱風、熱帶低壓等有較長準備前置期，但其影響範圍可能較大的淹水事件之演習腳本範例，供機構運用。在颱風情境下，機構也可結合風險辨識結果，依照其特性採取原地垂直避難或是異地避難等因應策略。
本研究參酌專家座談建議，從水災預防、應變輔導及避難撤離等面向，編制指引參考手冊之草稿。手冊說明長期照顧機構的水災因應特性，並說明除了颱風、梅雨等事件外，機構也可能因為水利設施失效受到突如其來的影響，或因停水停電造成維持照顧服務之挑戰。手冊也說明機構為水災因應之執行主體，政府提供培力及災害預警服務；情況危急時，政府、社區及民間團體也扮演緊急支援角色。在手冊中，本研究指導機構結合區位及建築物特性，進行水災應變分級之判定。本研究也提供不同應變分級機構之水災疏散避難建議時機。為了提升機構的量能，該手冊也從減災、編組與強化聯結、計畫與演習、應變機制啟動、災害資訊蒐集、疏散準備、疏散執行、持續營運、復原與返回等面向提供二十八項對策，讓機構參考，並依機構特性組合運用。