中華民國內政部建築研究所中華民國內政部建築研究所

一、研究緣起
臺灣位於歐亞大陸板塊及菲律賓海洋板塊的交界帶，屬於環太平洋地震帶，地震發生的頻率高，且經常有強烈地震發生，其中4級以上的有感地震每年約有155次，近30年的災害性地震有26次，地震發生頻率高且破壞性大。
有鑑於臺灣已邁入「高齡社會」，高齡者是嚴重的災害弱勢族群之一，在避難、安置過程中還會因健康惡化、邊緣化問題而發生「關聯死」、「孤獨死」的現象，高齡者因身心機能低落，導致災害罹難比例超過其他世代，生命安全再度受到威脅，但我國現行災害防救計畫中，並未特別考慮特殊需求者的避難需求，並欠缺在避難收容空間機能需求導向的相關可行性研究。
因此為降低高齡族群在大規模震災時的風險，本研究擬參考日本福祉避難所的經驗，並參考美國聯邦緊急事務管理署(FEMA)針對特殊避難需求者提出之收容所規劃指南，就避難收容空間規劃、機制建立、收容對象的設定、專業人力的配置、空間的整備與改善、物資的儲備等面向來分析我國設置特殊避難收容處所的可行性。
由於在現有長照系統下，對於進駐醫療機與相關醫護機構(如老人安養中心、護理之家)內之失能者，已有相關之救災體系因應，故本研究對象以居家照護者為主；由於本研究定義之特殊避難需求者，是以全齡之特殊避難需求者為研究對象。
二、研究方法及過程
透過基礎資料蒐集與分析、文獻回顧、深度訪談及焦點團體等方式，吸納公私部門及專家學者的專業意見，期望能借鏡國外經驗，並思考臺灣本土條件，以瞭解建置臺灣特殊避難需求者避難收容處所面臨之課題。
三、重要發現
(一)臺灣設置特殊避難需求者避難收容處所相關課題與對策
臺灣現行災害防救體系下，若需增設特殊避難收容處所，可能面臨的課題如下：欠缺縱向及橫向整合性的協調機制、既有人力無法負荷避難收容處所的開設、收容名冊的建置與個人健康狀態掌握不易、既有避難收容空間欠缺特殊避難需求的空間或設備等問題。
對策則為應從中央至地方階級，整合現有社福收容機制納入災害防救計畫中，並建立特殊避難需求者名冊，可減少大規模震災避難收容的不可預期性並優先處置；人力依照其專業項目分配適當工作，建置人力派遣資料庫或志工資料庫，為特殊避難所災時的備援人力使得能以妥善運作；利用既有空間進行整備改善，或增添可活動性之設施或設備，符合特殊避難需求者之需求；並定期進行不同情境模擬演練，以增加及時應變能力。
(二)特殊避難需求者避難場所分級
本研究以長照2.0的CMS長照需要等級作為基礎，在評估項目中多牽涉其照顧者家庭狀況、年齡、經濟、複合性障礙等個人狀況，在災時評估人員無法清楚了解上述狀況，因此僅以工具性日常生活活動功能(IADLs)及日常生活活動功能(ADLs)量表項目，作為客觀的失能程度評估依據，以強化災時第一線人員的判斷準則。
災時應依特殊避難需求者之失能程度分為輕度、中度、重度，依避難階段醫療照護嚴重程度，空間類型分為一般避難所、特殊避難收容所、住宿型長照機構(緊急收容)、醫療院所(入院治療)；災害發生時避難撤離對象分為一般避難者、特殊避難需求者、需專人醫護者；因應特殊避難需求者，在災時對應不同避難空間類型。
(三)特殊避難需求人口避難收容供需差
本研究以新北市為估算地區，以兩種方式進行特殊避難需求者人口推估，方式一為以老年人口加上0-64歲身心障礙者，扣除實際長照機構進住人數，進行在宅特殊避難需求者推估；方式二則以排除重度與極重度身心障礙者(災時直接送至機構或醫療院所)與長照機構實際進住人數進行估算；結果可得知現有避難收容所以方式一推估值不足6萬3,693人，方式二則不足3萬4,008人；因現有相關統計數據限制，導致推估結果皆存在不確定性。
(四)現有避難收容場所設置特殊避難收容空間初步評估
本研究以新北市板橋區為示範地區，從收容場所中選定學校與活動中心兩類空間各選擇兩間，對避難收容處所進行初步評估，評估結果顯示，學校與活動中心在空間規劃上僅能提供基礎避難空間；並在飲食烹煮空間與設備、浴室均明顯不足，其中學校內作為避難收容處所的空間類型均與廁所可及性不佳，另在無障礙需求供給部分友善度不足。
四、主要建議事項
建議一
制定特殊避難需求者避難流程之操作手冊：立即可行建議
主辦單位：內政部建築研究所
協辦單位：災害防救辦公室
針對現有一般避難收容處所內，評估符合特殊需求者空間與設施，分區規劃或增加特殊避難收容空間，並強化物資的應用方式，為特殊避難需求者制定避難流程之操作手冊，以利災時之應變機制。
建議二
建立特殊避難收容對象評估準則與人員教育訓練：立即可行建議
主辦單位：內政部建築研究所
協辦單位：行政院災害防救辦公室
以本案擬定之特殊避難收容對象分流機制，再清楚界定失能層級所對應的失能項目，建置特殊避難收容對象評估準則；針對災時第一線人員，如區公所民政課、里長、志工團體等，透過教育講座、實際演練等方式，清楚了解災時的判斷方式，強化特殊避難人力之應用。
建議三
友善特殊避難需求者避難項目評估與改善策略之研究：立即可行建議
主辦單位：內政部建築研究所
協辦單位：內政部營建署、各地縣市政府教育局
透過本研究對於高齡者友善避難需求機能需求探討避難收容空間應具備之項目，了解現行一般避難收容空間在友善特殊避難需求者的狀況，並針對評估結果，分析現有一般避難收容空間對友善特殊避難需求者之供給程度，提出後續可改善之項目及研究策略。
建議四
可應用之特殊避難空間研究與評估指標建構：中長期建議
主辦單位：內政部建築研究所
協辦單位：內政部營建署
除一般收容處所設置特殊避難空間外，針對臺灣可作為特殊避難收容處所，如：社區層級之長照空間(日照中心、小規模多機能)、特教學校、學校樂齡中心等，對於空間及設施設備，應先符合防災原則(土壤液化區、建築物年齡、建物結構、耐震強度等)，建立友善特殊需求之評估指標，並定期檢測長照機構之建築物耐震評估，探討避難收容空間之可行性研究。
建議五
辦理特殊避難防災訓練機制之研究：中長期建議
主辦單位：內政部消防署
協辦單位：市府層級消防局、民政局、區公所民政課、里辦公室
因應特殊避難需求者的資料清冊建置，針對各縣市原有災害防救權責工作，由上至下層級進行分配與資料共享，並於平時建立災時特殊需求者分流應變訓練，以利災時減少應變衝突。
建議六
鄉村地區建置震災後特殊避難需求者避難收容處所可行性研究：中長期建議
主辦單位：內政部建築研究所
協辦單位：行政院災害防救辦公室
後續應針對鄉村地區之特殊需求者特性與地理特徵進行分流機制、對象與空間類型界定；探討鄉村地區可做為特殊避難所的空間類型並進行可行性研究。