行政院人權小組「居住正義組」於114年4月21日召開第5次會議,會議由本部吳次長堂安主持。其中報告案第3案:建物耐震能力評估及檢查後發予認證標章之可行性,責由本所報告。經蒐集國內外耐震評估補強制度及相應之標章實施方式,歸納以下重點提供各界參考。
一、我國現行耐震標章制度—為自發性、新建建築標章
(一)本質與目的
921震災後,為強化建築工程施工水準,由本所補助財團法人台灣建築中心推動「耐震標章」認證制度,並於105年將證明標章權移轉予台灣建築中心,目前計有中華民國建築師、土木技師、結構技師全國聯合會等8個評定認證單位,屬法規外民間自發性質之標章制度。
(二)實施方式
該標章主要參考日本「中間檢查」、美國IBC (International Building Code)「特別監造與測試」規定,針對新建建築物,就設計合理性及施工可行性審查通過後,給予「耐震設計標章」,再由起造人出資聘請「特別監督單位」監督承造人施工,評定單位於施工過程就工程品質紀錄、工程監督作業等進行察證核實,待完工後給予「耐震標章」。
(三)績效
依據「都市更新建築容積獎勵辦法」及「都市危險及老舊建築物建築容積獎勵辦法」,取得「耐震設計標章」最高可獲得10%容積獎勵,對建商具有誘因,推動較為順利。
二、國外耐震評估補強及標示制度
(一)日本耐震評估補強與標示制度—標示性,無保證功能
1.限期評估補強、資訊公開
日本於1995年阪神震災後,為強化1981年新耐震基準實施前建築物耐震能力,於同年實施「建築物耐震改修促進法」。規定救援道路沿線建築物、防災據點、危險物儲存場所及不特定人數使用的大型建築物,如學校、醫院、百貨公司等,均應於2015年前完成評估,並公告評估、補強結果,違規者予以罰款。至於住宅及一般建築則以降低同意比至1/2、放寬補強所需建蔽、容積率、補助金、減免所得稅、固定資產稅來鼓勵評估補強,以確保日本震度6~7時不會倒塌、震度5時不會損壞。
2.標示性質與績效
該法於2013年增修「耐震標示」制度,以東京都最為積極,標示分為3種類別(詳圖1)。該標示以先公後私方式推動,備齊評估、補強證明文件,向東京都政府申請通過後,即可張貼於建築物。惟該標示表明不具耐震能力保證功能,施行後第五年普及率僅1.13%。

圖1 日本東京都建築耐震標示圖樣
(二)美國舊金山市耐震評估補強及標示制度—軟弱層強制補強,售屋應附耐震評估報告
1. ESIP計畫結合市場機制與法令強制之實施策略
美國舊金山於1906年大地震後,2012年以既有的CAPSS計畫(Community Action Plan for Seismic Safety Project)為基礎,推出「地震安全實施計畫ESIP(The Earthquake Safety Implementation Program) 」,內容包括:(1)促進建築物耐震性能之市場價值、(2)公開耐震評估結果及於房屋交易應提供耐震評估報告,以及(3)依建築用途及構造類型限期完成耐震補強(詳圖2)三個大策略及50項作為。
50項作為中,涵蓋減稅、融資、保險、資訊分享、教育宣導、專業訓練等策略協助計畫推行,預計於2042年完成ESIP整體計畫。
2.MSSP軟弱層強制補強計畫及違規警告標示
(1)目的
在ESIP計畫之下,為在最短時間內有效防止下次地震造成大量人員傷亡,於 2013年制定「軟弱層強制補強計畫MSSP(Mandatory Soft Story Program)」並修法納入《舊金山建築法規》。所謂軟弱層,在美國界定以1978年前建造、3層以上且有5個以上居住單元之木構造建築為對象,因其底層大多為停車或商店之大空間,剪力牆不足形成軟弱層,預估下次大地震中將有300~850棟崩塌,危及5.8萬人生命安全和2,000家企業營運。
(2)作法與違規標示
由政府與專業技師協力,篩選出應納管建築物約5,000棟,具文通知業主,限期完成軟弱層底層補強。並依建築之重要性分類,屋主須在一年內提出強制篩檢表、二~五年內申請工程許可,四~七年內完成所有補強工作,最後期限訂在2021年 9 月(估計每棟補強約需2~4個月,花費0.6~1.3萬美元)。違規者於建築物張貼警告標示(詳圖3),逾期不執行由法規執行部門(CES)召開聽證會協議,未有進展則交市檢察官進行訴訟執法。

圖2各類建築分期管理目標

圖3軟弱層建築違規警告標示
資料來源:美國舊金山市政府
(3)績效
因一樓補強對居民影響較小,啟動3年後已有99%業主提出強制篩檢表,1,700多棟軟弱層建築申請補強許可,700多棟完成補強,MSSP計畫完成後倒塌率約可以降到百分之一以下。
整體而言,ESIP施行後也逐漸發揮社會影響功能,耐震能力不足者在房屋市場上難以取得較好售價,並有多家保險公司拒絕承保未補強之建築物。
三、我國耐震評估補強現況—公有建築全面補強、私有建築公安檢查及弱層補強
(一)公有建築
我國於民國89年啟動「建築物實施耐震能力評估及補強方案」全面實施公有建築評估補強,總列管數30,174件,至113年2月補強率超過92%,預計在2025年全數完成。
(二)私有建築
1.耐震能力評估
本所於105年開發建築物耐震能力評估方法與作業平台(「建築物耐震初步評估法PSERCB」,107年移轉國土署使用),支援我國推動危老都更、公安檢查及耐震補強應用。政府提供經費補助,初評30%(1.2~1.5萬)、詳評30%(40萬)費用,但因民眾恐怕評估結果影響房價,辦理意願不高,至113年底完成2萬4,794件初評作業。
2. 辦理快篩作業
國土署於106~108年,以88年底前興建6層以上建築物為對象,補助地方政府委託專業人員就建築使用執照圖說設計上有軟弱層者進行篩選,初步篩選14,416棟建築。
3.公共安全檢查
我國在0206花蓮震災後,於107年於公共安全檢查增列耐震評估項目,規定民國88年以前建造,供公眾使用、達一定規模且單一所有權人的公私有建築物,及經地方主管建築機關認定之建築物,每2年應申報耐震評估報告,完成補強或拆除可免申報。
4.弱層補強
國土署針對住宅大樓及連棟透天住宅,耐震初評危險度總分>30分(透天厝>45分)、詳評應補強重建、災後貼有危險標誌,及執行機關認定有補強必要者,提供:(1)A方案之底層補強、(2)B方案達到法規標準耐震力80%之補強及(3)C方案透天住宅之梁柱、牆構造損壞補強。經費補助,上限85%、450萬元。
依國震中心補強經驗,底層補強只約需2~4個月、1~4百萬元即可完成,快速簡約而有效。0206及0403花蓮震災,米崙斷層帶上的明禮國小和天王星大樓對面的麗翔酒店,因事先補強安然無恙,就是很好的例證。另,本所亦曾以維冠金龍大樓及幸福大樓為例進行模擬,直接震災損失超過事前補強的34倍,災前弱層補強每戶僅約需支出5~10萬元,就可以挽救許多寶貴的生命和家庭。
依據國震中心統計,至111年底已核定補強共60件,完成補強12件,主要由於居民不願意建築物耐震問題被揭露、合意困難、施工期間安置及部分經費自籌等問題,推動相當不易。
四、我國耐震評估補強機制精進之建議—聚焦軟弱層建築補強
我國更新、補強工作,均以超過30年之既有建築為對象,推動各項計畫。惟全國30年以上既有建築超過270萬棟,僅完成初評即需21年、540億元,恐怕緩不濟急,也不經濟。而且,從歷次震災經驗中發現,易崩塌建築物不必然與年代相關,我國主要集中於三角窗、地面層打通、挑空或細柱騎樓等具有軟弱層的建築物,易造成致命性崩塌導致大量人員傷亡;而軟弱層的底層補強經濟快速,確實能防止建築物崩塌,這些現象都與美國經驗相呼應。
綜合美日經驗和我國實施現況,謹針對私有建築耐震評估補強精進及補強標章制度可行性,分析說明並建議如下:
(一)聚焦軟弱層建築底層補強
我國雖已對私有建築提出弱層補強補助對策,但績效有限。近期,建議可在「耐震能力評估(其中具有軟弱層評估項目)」和「快篩作業」的資料基礎上,加強地方政府輔導及居民溝通工作。並就潛在危險性高的地區如斷層帶上(如0206花蓮雲翠大樓)、土壤液化或地質不佳(如0206維冠大樓附近古為鯽魚潭)優先輔導推動,並聚焦於一樓弱層補強,以降低經費需求及居民協調的溝通障礙,期能及時補強,防止致命性崩塌,減少人員傷亡。
中長期,建議可參酌美日作法,擴大軟弱層建築篩選(包括其他6樓以下建築),並參酌國內特性,將資訊公開、自動警示、以及立法限期補強等作為,納入施政參考。
(二)公安檢查對象建議增加為營業敲除底層或以上樓層隔間之建築
美國MSSP計畫指明該國軟弱層建築主要來自底層停車或營業造成大空間牆量不足而易崩塌,而我國921的東星大樓、0206的維冠大樓和0918的玉里便利商店崩塌事件,也因為營業需求在取得使用執照後,敲除一樓隔間(維冠變更設計打掉五間店鋪成大空間,二樓亦打通)形成軟弱層。但這些建築可能因規模、使用別或時序因素,未列入公安檢查或快篩作業範圍,形成防震隱憂。未來,建議可考量修法納入公安檢查對象,責成屋主自行補強。
(三)補強後發予標章之可行性分析
我國的耐震補強,以大震不倒、中震可修為目標,進行底層補強或全棟補強但僅達現行法規80%之耐震性能,因此僅能如日本給予非確保耐震性能的「標示」;然而依我國民情,屋主並不願意外界知道該建築具有瑕疵或未符現行耐震基準而影響房價,恐難以發揮「標示」正面的表彰效果;另外從數量而言,目前僅完成12件補強案件 (核定60件),相對於270萬棟的私有建築數量太少。
經會議討論獲致共識如下:
(一)私有建築部分,短期內請國土管理署針對軟弱層建築耐震評估補強加強輔導推動,並將標章可行性評估與其他建議納入後續施政參考。
(三)另請本所就耐震評估補強相關技術持續投入研究,以支援政策推動。
(二)關於建物耐震能力標章制度,請國土管理署及本所納入後續制度規劃與政策推動之評估。